违规操作不给出款怎么办 国资41号文直指大半基建领域违规行为, 浇灭“股权财政吹”
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写在前面
网传国资委发布国资发改革规[2023]41号文《国有企业参股管理暂行办法》。
一、直指大半基建领域的违规行为
(一) 适用基建领域大多数社会资本投资项目
十年来，在管理库PPP项目中的大量项目，采用了“实施机构—地方国企+社会资本组建项目公司”的结构；管理库外的基建项目，出于企业投资立项等方面的考虑，多采用了二层结构，即，“地方政府—地方国企—地方国企+社会资本组建项目公司”的结构。
网传文件给出的国有参股企业定义，“本办法所称国有企业是指各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其子企业，参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资”，将适用于前节所述的所有项目公司。
网传41号文，将会对目前基建领域中多数项目公司的国有参股股份管理发生影响。
(二) 直指违规担保、BT回购行为
网传文件中，出乎意料的新内容并不多，基本上是对参股管理的应有之意。其中值得注意的是，“严格控制对参股企业提供担保，确需提供的，应当严格履行决策程序，且不得超股权比例提供担保”，是近年来地方下属国企与社会资本投资人合作时，经常会发生的违规行为，个别地方甚至要求下属国企提供全部担保，更有甚者要求下属国企名为通过股权方式回购社会资本投资，实为违规BT模式。
(三) 参股投资管理的其他规定
网传文件还对参股投资中出资、人员委派、股东权益等方面做出了一些规定，主要有“国有企业作为参股股东与其他股东共同出资新设企业，不得对其他股东出资提供垫资，不得先于其他股东缴纳出资……”，“达到一定持股比例的参股投资，原则上应当享有提名董事的权利”等等，都是在当前基建融资领域合作设立项目公司期间，经常会遇到的环节，针对性很强。
二、突出主业浇灭“股权财政吹”
近一年来，“股权财政吹”一度几乎甚嚣尘上，丝毫不顾我国尚处社会主义初级阶段的客观情况，完全忽略企业效益发展壮大的客观规律，也不考虑现有的国企央强地弱的客观现状，鼓吹依赖企业增加收益上缴反哺财政收入和替代土地财政，蒙骗极少数地方政府不经调研就盲目投资于市场竞争行业，甚至作为本地招商引资的通行政策。
对此，主管部门做出了根本性的回应：
突出主业。…… 严格执行国有资产投资监督管理有关规定，坚持聚焦主责主业，符合企业发展战略规划，严控非主业投资，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务。
三、体会：非必要不要参股投资
目前，无论是管理库内PPP项目公司，还是管理库外的项目公司，都主要是为了项目建设运营管理的方便而设置的。
项目公司收益和分红，目前大多不是项目公司设立的主要动因。
主要目的还是为了加强协调管理方面的参与度；以及，出于加强后续开发建设、传达地方政策指导意见，甚至行使一票否决等方面的考量；甚至，是为了违规操作回购社会资本投资人股权的方便。
基于此，对出资参与设立项目公司的做法，地方国企应当持审慎态度，参与项目开发建设、协调管理甚至一票否决等等职能的实现，完全可以通过合同加以约定。在国资监管日趋严格的背景下，完全没有必要非花一大笔钱来实现这些目的。
四、辟谣：进场交易和退出并非必须
(一) 对进场交易发表意见
网传文件要求“参股企业通过增资扩股引入其他投资者，国有股东应当在决策过程中，按照国有资产监督管理有关规定就资产评估、进场交易等发表意见”，“发表意见”不是必须的意思，这个国资委在网站里有答复。
(二) 退出机制仅为“应当”
对于退出的要求，也并非“必须”，而是“应当”，网传原文是：
除战略性持有或培育期的参股股权外，国有企业应当退出5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权，退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资。
客观上来讲，股权投资，不是想退出就能退出的，所以，网传文件补充到：
创新方式方法，合理选择股权转让、股权置换、清算注销等方式，清理退出低效无效参股股权。
这是因为不惜一切代价的贸然退出，很有可能会造成预期风险的“提前兑现”。如果能够顺利地实现无损的退出，那也就不是通常意义上的股权投资了。
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【课程内容】
第一课基建筹资的路径选择：F-EPC？ABO？
第一节 基建筹资方式分两种：举债和融资
一、融资和举债两种筹资方式：“不需要还”和“需要还”
二、原来多年误解：举债与融资的文件提法
43号文关注的是举债，而不是融资，地方政府仍然可以融资。
三、社会资本方：关我什么事？
举债方式中的乙方，融资方式中的甲方。
第二节 为什么你总是走弯路：筹资分类和选择
路径设计【三步走】：开源增收的融资项目
一、是否财政? ——只有穿透来看财政承担的，才属于政信领域
二、挣钱/花钱(融资/举债)?
挣钱的项目用融资手段，花钱的项目用举债手段【犯得最多的错误】
三、核心要点：项目模式or金融工具？
【项目模式】PPP、购买服务、采购工程，它表述的是项目或经济合同的甲乙双方之间的关系。项目模式主要是【社会资本与地方政府】之间的关系，
【金融工具】银行贷款、信托，它表述的是金融机构与借款人之间的关系。或者说：
金融工具主要是【社会资本与金融机构】之间的关系。
一、债务型
(一)地方债：一般债、专项债(土储债除外)、专项债的拓展运用
(二)管理库PPP
(三)城投债等
二、出售型——国资运营
1.融资租赁
2.TOT
(1)文件指出的模式内容(2)模式利弊分析
【优点】操作比较简便，资金用途较为灵活。
【缺点】其规模依赖于标的物的规模，很难合规放大和任意拓展。
【化债】类TOT模式是存量债务处置方向*
(3)与平台公司
TOT是平台公司可供选择的融资模式。在此模式中，平台既可以作为资产出让方，也可以作为受让方。这也是传闻主管部门叫停的原因。
三、购买型：采购工程、购买服务
四、股权型：片区开发
三、购买型
(一)采购工程政府采购工程：与PPP相比，政府采购工程的筹资方式具有年限短风险小、手续简便快捷；不过，预算约束、盈利来源、项目年限等多方面，与PPP等模式相比，还有较大差距。
(二)政府购买服务
1.一般购买服务，2.购买征拆服务，3.采购安置房，4.搬迁贷款*
(三)复合采购——以购买服务或购买工程为主：ABO、F-EPC
1. ABO定义、性质
(1) ABO概念的提出
(2) ABO属于政府采购行为
(3) ABO分属于政府购买服务和采购工程
2.购买涉及工程的服务I——ABO的合规性研讨
(1)违规情形：BT ①不可BT，②按照“实质重于形式”的原则考查
(2)常见误区之一——“禁止打包工程(具备必需设施)”的规定①仅限于服务，②不交付情形不纳入。
(3)常见误区之二——“不能超出3年期限”的规定：是指服务完成后支付的情形，不能超出3年
2.购买涉及工程的服务II——ABO的拓展
(1)公用事业领域排他性运营的设想
对于必须提供功能的项目，可以在金融机构支持下，考虑采取排他性条款
(2)商业服务业房产方向的拓展
(3)拓展方向：采购有服务条件的工程*案例：南京六合，保定ABO项目
2.购买涉及工程的服务III——ABO采购的实施程序
2.购买涉及工程的服务IV——ABO优缺点：便捷无约束，很难超三年
(三)复合采购——以购买服务或购买工程为主
3.购买包含服务的工程——F-EPC
(1)与ABO不同的是，多数F-EPC属于采购工程
(2)没有服务条件的纯工程，必须按进度付款
(3) F-EPC合规垫资的前提条件：加入服务类绩效考核，服务：必须具有关联性、不可分割性
四、股权型
第三节 土地财政
(一)为什么PPP和专项债不受地方政府欢迎？拉动固定资产投资效果不好？
(二)土地财政的意义：高效置换低效
(三)土地财政的替代：集体土地入市，人力财政*
第二课违规识别：隐性债务和更严重的违法犯罪
第一节 构成违规举债的充分条件(谷子地)
造成了：
①固(gu)化或相对固化的
②滞(zhi)后的延期的支出责任
③地(di)方政府财政终将承担的支出责任
第二节 其他违规-筹融资合规审核要点
1.违反国有资产管理规定
2.违反土地管理规定
3.捆绑市场收益
4.兜底承诺
5.财政收入分成
6.回购项目公司股权
筹融资合规审核要点汇编
一、政企分开等方面
二、注入资产等方面
三、融资担保等方面
四、以地融资等方面
注：参考资料(请在公号后台自取)
第三节 疑似违规举债“创新”模式大全(案例)
第四节 隐债辟谣
1.预算与违规举债没有必然联系
2.“垫资”并不必然违规(分析投资条例)
3.有无收益不是违规判定依据
4.竞争与否不影响项目举债合规性
5.跟是否形成“财政负担”没有关系
第三课土地一级开发的监管与模式选择
第一节 对于土地开发的监管
一、地产歧视思路：土地储备Vs一级开发
(一)土地储备和一级开发的异同及委托
(二)财综4号文：关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知
(1)“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担”
(2)叫停土地储备贷款，(3)土地储备资金来源：一二级联动是违规做法
(4) “积极探索”购买征拆服务
(5)不存在：预期土地出让收入用作还款来源的情况
(三) 8号文规定土地储备资金来源
(四) 10号文禁止土地收入安排支出
二、89号文重启利好土地一级开发的新篇章
(一)切割债务是合规边界
(二) PPP模式可为主要参照
(三)购买征拆服务前景尴尬
(四)复合建设必须依规操作
(五)片区开发成为趋势
第二节 土地一级开发的若干筹资路径
一、购买征拆服务+储备土地前期开发【简单粗暴：短平快】
二、搬迁安置融资在土地开发领域的应用【狭隘片面：需改造】
三、片区开发成为趋势【庞大复杂：大趋势】
四、管理库内PPP土地一级开发已叫停
五、城市更新类型开发模式
六、集体土地入市
七、财政资金及地方债
地方政府/平台做什么:识别！
第三节 一级开发环节的合规要点和负面清单
一、一般基建筹资领域
二、政府购买服务领域
三、PPP领域土地相关负面清单
一级开发主要错误思路列举
1.用其他收益取代土地出让收益，2.一二级联动的收益分成，3.用二级开发覆盖一级开发投入，4.土地装入平台，5.土地国资补偿
第四课片区开发：合规架构与融资破解
第一节 片区开发核心逻辑、概念辨析
一、片区开发的核心逻辑
(一)片区开发的定义和特征
片区开发是以受托区域的①综合性营商环境作为交付产品和②绩效考核对象，③以土地一级开发收入为主要收入来源，以土地整理和基础配套设施建设、投资促进、人才培养招引和经济社会发展等公共服务职能为项目内容，④按照“各司其职、收益共享、风险共担”的总体原则，地方政府主管部门通过竞争方式选定受托单位，由项目主体独立排他地进行片区投资建设、运营或者托管，主管部门依照绩效考核目标标准和既定优先/劣后收益安排进行支付的⑤政府和社会资本合作模式。
(二)片区开发的核心逻辑
二、片区开发的概念辨析
1. 土储中心之土地储备，2. 自然资源部门之成片开发，3. 与特许经营混淆：定义角度不同：权利的授予，4. 与管理库PPP混淆，5. 与城市更新的混淆：1)老旧改造，2)一二联动(包含二级开发)，6. 与综合建设开发混淆，7. 与土地一级开发混淆，8. 与目标理念相混淆，9. 与金融工具相混淆，10. 与ABO/F-EPC环节混淆
三、片区开发的文件依据
第二节 项目内容和收入来源
一、片区开发的内容范围
(一)必须包含的项目内容：土地征拆交付至出让，招商引资产业导入
(二)允许包含的项目内容：产业和投融资规划、管理公益基础建设、组织公用基础建设、产业设施开发服务
(三)禁止包含的内容：纯二级开发和捆绑商业
除外情况：回迁房和特殊政策区域
二、片区开发的收入来源——【唯有土地】
第三节 投资主体：合作架构和风险分配
第四节 绩效考核：产业导入
一、可用性和运营维护，二、地方增收，三、新增投资，四、产业和社会发展，五、增长能力
第五节 分层剥离融资法：现状与原因
一、片区开发融资现状
二、融资难主要源于土地收入误解
三、片区开发项目建设内容的组成
四、片区开发模式中安置房建设的应用
五、项目建设内容分层剥离方法
六、原有项目与剥离部分紧密共存
七、立项程序中的分层安排：
八、已立项招采的在建项目如何分层融资
九、平台公司东山再起的技术机遇来了
第六节 专项资金、金额确定、征拆路径和成本测算
一、发展专项资金：①多种功能，②增量财政，③封闭管理
二、合同金额及其调整
①合同金额的确定仍为“成本加成”，②违约及资金占用的补偿
三、征拆款项路径安排
(一)征拆款路径是个伪命题，(二)社会资本出资拆迁未违规，
(三)征拆款路径的常见安排：①归垫，②共管账户
四、土地征拆成本测算
第七节 滚动开发的规模和期限、投融资规划、整改
一、滚动开发的规模和期限
二、投融资规划
三、送分题/整改：做不到，做错了，怎么办？
1.只需达到两层功力：①土地一级开发，→ ②加入绩效考核
2.整改：加入上面两个环节
第五课政信领域主要文件解读
第一节 理解文件常见误区
文件误区一：文件效力都小于法律
文件误区二：部委文件存在相互矛盾
文件误区三：部委文件都不溯及既往
第二节 监管文件回顾
第六课转型再来的融资平台
第一节 融资平台定义和本质
一、融资平台不同角度定义的核心内容和遇到困难
二、融资平台公司的辨析
三、融资平台的本质职能
第二节 转型目标的路径指引
一、平台公司的转型方向
二、平台公司转型的宗旨
三、平台公司转型的原则
第三节 业务方向的阶段选择
一、宗旨是实现市场化筹资
二、业务方向的阶段性选择
三、淘宝、京东与当当的比较
第四节 业务角色的实操指引
第五节 转型失败的主因探究
【新基建投融资创新课堂现场图】
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