违规操作不给出款怎么解决 特许经营新机制背景下2024年十大劝人违法违规语录(更新)
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写在前面
前些年，有些劝人土地出让收入返还、一二级联动的比较时髦，甚至发明出N多《土地出让收入返还操作手册来》，直到最高给出会议纪要，直到有人因此被定罪判刑，才逐渐偃旗息了鼓。
这几年，好像破解或规避文件的念头比较吃香，比如，编造假收入的基建项目、幻想的使用者付费渠道、专项债对抗重点省份47号文、保底量和最低需求、政府直接授权BT融资、公益教育医疗特许经营，等等，凡此种种，不一而足。
例如，前一阵子用专项债破解47号文的文章，就被以讹传讹得弄挺火。后来不仅被证明是伪命题，而且也被删文了。说来挺搞笑，47号文叫停了高负债地区用自有资金进行政府投资项目的做法，难道会允许地方部门用举债资金实施政府投资项目吗？
我们以前把这一类建议方案称之为可乐方案。
这个梗来源于有些专家看到了上甘岭战役中我们的战士没有水喝，就提出专家建议了，没有水，可以喝可乐嘛！
一、编造假收入的基建项目：露馅了
PPP后时代的新机制的系列文件，对于夸大、虚构市场化收入的基建项目，形成了强大的打击和震慑作用：
既然你真的有经营收入，那么你就去做特许经营吧，看看符不符合特许经营新机制的要求。
向前追溯，PPP后时代的新机制的系列文件发布之前的五年来，基建融资领域里，泛滥了大量的利用夸大甚至虚构市场化收入骗取融资的做法。这些违法项目，通过在向社会资本投资人授予特许经营权的过程中，一方面是夸大甚至虚构一个收益，伪造一个市场化项目外表；另一方面是依靠一个地方财政的固定回报回购或股权回购等方式，来实现违规举债及骗取金融机构支持的违法目的。
新机制实施以后，项目的审批严格程度、公开透明程度等，都将会得到大幅度的提升，夸大甚至虚构市场化收益的做法必然会被公之于众，无处遁形。
二、土地出让收入不是使用者付费
115号文中有一段：
“（十七）做好要素保障和融资支持。支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。”
后台有很多读者咨询这一段内容：是否意为可将土地出让收入作为使用者付费来源？
答案是否定的。
这一段完全没有这个意思。
鼓励合法合规使用地下空间，是之前的一贯政策，但是除非财政主管部门明示，或自然资源部门批准的其他土地出让方式，不能理解为“将国有建设用地土地出让收入视为使用者付费来源”的政策意图。
遏制土地过度投机、遏制新增隐性债务，是监管部门的唯二重要工作，再没有同等重要的了。
另外，土地收入是一次性收入，特许经营付费机制属基于一次性建设基础上的政府购买服务属性，用一次性收入去应对逐年的购买服务，确实存在技术障碍：
就是当土地收入发生波动的年份(比如新冠疫情之后的这几年)，就会对特许经营项目下运营期补贴的按时支付带来风险，而这个风险，社会资本又几乎无法预测和防范。
从技术上来说，土地收入是财政收入，也不可能划入使用者付费范畴。
从时机上来看，土地市场进入几十年不遇的低谷，这个时候调整，政策效果会非常差。
三、财政补贴不是使用者付费
有些读者认为，“涉及国计民生的项目，如地铁，政府补贴与投融资模式无关的行业性补贴项目，也可以认为是使用者付费”。
这个观点是错误的。
一是，“国计”好判断，“民生”怎么判断？
政府补贴的项目内容，有跟“民生”没关系的么？
如果跟“国计民生”如果没关系，为什么要补贴？
二是，政府补贴怎么可能与“投融资模式无关”，千千万万的基建项目，失去政府补贴的话，九成根本就无法实现投融资，实操里哪有跟“投融资模式无关”的政府补贴？
这个观点在判断尺度上没法掌握，我们不相信主管债务的财政部门和审计部门能够接受，除非由财政部门明确说明其适用领域，否则不能作为逃避新增隐性债务违规举债的理由。
四、不存在土地或国资等其他资源补偿方式
由于新机制的系列文件对于政府补贴的内容成分和路径名目做出了极为严格的规定，有些读者转而产生了绕行其他违规路径的念头：资源补偿。
地方的资源，不外乎土地和国资，而这两项，都有其确定的净地出让和进场交易的原则规定，不能通过协议的方式指定补偿，不可能合规操作。
五、打击特许经营领域违规：保底量
PPP后时代的新机制的系列文件，对于打击基础设施建设领域融资违规现象，也将产生深刻、深远的影响。
我们注意到，很多初学者还在对保底量抱着一丝幻想，梦想着解释保底量、最低需求等等新名词，希望能够实现违规过程中掩耳盗铃自欺欺人的效果。
(一)严厉打击特许经营中补建设类型的违规举债
PPP后时代的新机制的系列文件发布之前的三五年间，特许经营领域违规举债现象非常严重，违规比例超过原管理库PPP和专项债领域曾有的情况。
系列文件对于特许经营模式中补贴内容、形式、名目等进行了全方位的规范，文件表述得非常全面，对于政府和社会资本合作项目的收入来源、补贴范围、可能的负面借口，均做出了非常全面的界定，封堵了所有可能出现的漏洞；同时，还将设置具体、有效、扎实的管理机制和审核程序。
简而言之就是一句话，“补建设就违规”。
系列文件不仅适用于特许经营领域，还适用于政府购买服务的政府和社会资本合作领域。
PPP后时代的新机制的系列文件，必将成为对违规特许经营的当头棒喝，发挥遏制新增隐性债务的关键作用。
(二)车公里、吨处理、阶梯水价：超运营部分为违规举债
每吨污水处理补贴、每车公里补贴等，是否属于违规举债？阶梯水价的设置，是否属于违规举债？
115号文给出了明确的答复，“政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”，结论很简单，编制方案的时候，会做出清晰的测算：哪些是建设成本，哪些是运营成本，很难搞数据大拆大建大搬家。
同样的，如果污水、轨交可以随意上调补贴的话，那么高速、市政、垃圾、环卫、环保……，几乎所有的行业都可以如法**制了，然后大家就会看到“路灯秒”之类的计算补贴新名词了。新法的执行，跟原来的老习惯坚持了多久，并不具有必然的关联。
阶梯水价(最低量价格)的设置也是一样，不论怎样设置阶梯水价，只要这个补贴是给到运营的，没有超出运营成本，那都是符合115号文第一条的规定的。反之则反是。
(三)保底量属于违规
超出运营成本部分的保底量违规，不是在115号文最先定性的，只不过115号文强调了一下。
使用者付费的含义，是要由使用者付费，政府兜底了，还算什么使用者付费。无论是什么行业，生产者不仅要能生产出合格的产品来，还要确保产品变成商品能卖出去，卖不掉就亏损，马克思称之为“惊险的一跃”，没把握就不要干，这是使用者付费机制的基本原理。
在有保底量设置的基建项目中，价格是事先确定好的。一共三个因素，价格乘以量等于总费用。量都保底了，价格也确定了，总量自然是确定了(注意这里是“确定”不是“固定”)。这还不是兜底，那什么是兜底。
在这个环节，有些别有用心之人总想在使用者付费环节，对公用事业有一些特殊的超国民待遇。实际上，在使用者付费领域里边公用事业的收入和市场化收入是一样的。否则，它为什么叫使用者付费呢。
所谓的保底量，是一种风险分配，在风险分配中，不允许政府去承担市场化风险。分担市场风险是投资人做的事情，不能把这个市场风险分给地方政府，这个是财政部门债务管理的一贯原则。
假如地方政府承担分担市场化风险，就是承担分担了未来的或有支出责任，就是新增或有的隐性债务。更严格上来讲，兜底承诺，并不是违规举债的问题，而是对一种市场化收入进行财政支付的行为，是一种侵吞国有资产和财政收入的违法犯罪行为。与之相对应的是承诺固定回报，才是违规举债的问题，兜底承诺是违法犯罪。
另外，我们说，绩效考核说的是另外一件事情，但它不能解决保底量兜底承诺的违规问题。就像我们生产酒，不同质量、年份的酒价格不一样，是很正常的；它跟保底量不一样，保底量是指我保证你至少能卖出去多少瓶酒，如果你卖不掉，我就把剩余的买下来。
此外，适度地排除其他潜在竞争者的不当影响，这不是保底的问题，这是排他性设置的问题。
换个角度看，比如，养老院保不保老头老太太人数，电影院保不保看电影的人数，话说回来了，养老院和电影院不也都有一定的公益属性吗？那怎么不兜底呢？你敢兜兜试试看，你看纪委监委找你不。
因为对于总体的行业领域来说，公益性边界不大容易清晰界定，污水、垃圾处理是公益性事业，电影院、养老院、幼儿园是不是公益性事业？
所以应该理解，立法部门在这个环节是有顾虑有苦衷的。执法当中肯定也有“左”了会错杀和右了会纵容的情况。
那么既然很多年前就已经做出这样的规定了，就不要再纠结于这个规定对与不对了。
法规可能会有不保证100%合理的地方，这是很现实的，比如有的国家规定，在副驾驶上有酒瓶，就算酒驾，那他为什么这么规定呢？因为不太好甄别，如果你停车之后闷一口怎么办，那既然这么规定了呢，那你副驾驶就不要放酒瓶嘛。
六、采取严厉措施限制“违规打捆”
打捆经营不能够解决任何盈利性的问题，语数外史地政，分着考不及格，打捆考也一样是不及格，大概率会因为看串科目了，可能还会扣更多分。
特许经营新机制，政策体系的核心就是遏制无收益项目的新增举债，不可能有突破途径。
地方政府平台公司应该尽早摆脱PPP和特许经营新机制的思维方式，能够推动地方基建的只有城中村改造片区开发，虽然土地市场跌至冰点，但除了等待，别无他法。
在原管理库PPP中，对于商业项目、产业项目的“打捆加入”就采取了叫停的态度，但是措辞不是非常严厉，即，财办金92号文所说的，“不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目”不能纳入管理库PPP项目范围之内。不过，在其之后的清库中，也未将产业园项目清退，甚至在之后的第二年，还列入了示范项目。
新机制对于“打捆”采取了更严厉的措辞。国家发改委办公厅于2024年3月20日下发的《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》(发改办投资[2024]227号)，要求在特许经营方案中：
论述项目是否属于具有一定公益性且存在经营收入的项目(假设为X)。
市场化程度高的商业项目和产业项目(假设为A)，以及没有经营收入的公益项目(假设为B)，不得采用特许经营模式；不得将以上类型中无关联关系的项目相互“打捆”，或者与适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。
具体的分析，包括：
1. “市场化程度高的商业项目和产业项目”，与，“没有经营收入的公益项目”，二者均不得采用特许经营模式；即，特许经营模式不允许单独A或B；
2. 不得将无关联关系的A或B类型项目相互“打捆”，即，也不允许A+B；
3. A或B类型项目也不允许与适合采用特许经营模式的项目“打捆”，即，也不允许A+X，不允许B+X。
也就是，只能为X1+X2+X3+……
比较来看，新机制系列政策，对违规打捆，采取了最严厉的阻击措施。
这主要是由于，在基建融资领域过去十年的“开明渠，堵暗道”历程中，大型基建“打捆”项目合规性的全军覆没，给主管部门在心理上造成了严重的阴影。
七、“期满有偿移交”≈超级BT
(一)项目中“期满有偿移交”的内容表述
网传的项目内容截图：
即：
在一定期限内，政府授予项目公司投资新建、拥有并运营本项目的特许经营权，合作期限届满，项目公司按照《特许经营协议》的约定，根据第三方评估机构综合评估情况，将项目相关资产及权益有偿移交给政府或其指定机构。
网传信息并没有详细阐述期满移交时需评估的具体标的内容；
在另一方面，我们亦未关注到，新机制政策体系有针对期满移交时，如果采取“有偿移交”方式，则应当评估的标的内容限制。
(二)期末有偿移交的正确打开方式
1. 何谓“期末有偿移交”？
如果你说这个东西确实有残值，比如说投了111 亿，由于运营期的维护、大修、甚至更新了部分设备的原因，40年后账面价值还有几个亿，这几个亿由地方政府给他收回来付点费用，我觉得这未尝不可。
这才是期末有偿移交的正确打开方式。
2.片区开发PPP曾经的“期末有偿移交”
“期末有偿移交”并不是什么新生事物，早在5年前，大概2017-2020年这一段时间里，坊间对于管理库PPP中的片区开发PPP类型提出了一些批评意见，意见主要是集中于绩效考核不合理、不真实等方面。
存在这些方面的批评，根源的原因在于：
片区开发PPP项目，在实际上，与轨交、污拉、养老、文体等行业的管理库PPP存在着本质的区别。
后者的传统类型管理库PPP类型，是通过一种政府长期购买服务来覆盖公益性基础建设投资的投资回报方式。
然而，片区开发PPP项目中，由于片区开发的本质是一个政府采购工程，所以，其中“服务”所需要的投资比重太小，而且难以通过“逐年”方式加以考核并通过支付“可用+运维”服务费的方式来合理支付。
在这种情况下，片区开发参与者们开始了对“期末有偿移交”研究和尝试，应该说，“期末有偿移交”更适合片区开发模式(政府采购工程)。简单的说，“期末有偿移交”不就是“全部完工后付款”么？(注意：片区开发项目一般只有5-7年)
但是，“期末有偿移交”不太符合当时的管理库PPP思维习惯(政府购买服务)，无论是绩效考核方式，还是项目合作年限，都不太符合当时习惯。
于是，在管理库PPP尚未完全被叫停的年代里，“期末有偿移交”也并未在本应适用的片区开发PPP领域广泛推广开来。
3.政府购买服务不能靠“有偿移交”新增隐债
本身PPP或者特许经营都是一种购买服务。
服务到手了，就要付费了，然后我们不付费，一直等到移交期一起付，那不是新增隐性债务是什么？
(三)收入不能够覆盖投资的就是违规
不论是有偿移交还是无偿移交，收入不能够覆盖投资的就是违反新机制。
在17号令中，有两点是肯定的：
第一，基础设施和公用事业特许经营应当聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任。政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。
第二，除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。
本身全生命周期不平衡，就已经违反了特许经新机制。
至于在移交期通过有偿方式回购，如果说是为了弥补生命周期的不平衡，那只是坐实了BT模式而已。
我们20年前做BT的时候，还讲一个分期付款，打着个“建养一体化”或者别的什么旗号，采取分5年分8年的分期付款方式；如果改成“期满有偿移交”，那等于是，直接改成新增隐性债务的趸还了。
反证法的来说，如果所有的PPP项目都不付费，或者不完全付费，都等到移交期一起给钱，那对于地方政府来说，可比以前的BT还有优越性了，那不是超级BT么？
八、专项债不能对抗重点省份47号文
针对高债务重点省份限制政府投资项目的47号文，是迄今为止我们在政府基建投资领域看到的最严厉的文件。
文件针对的角度是投资项目出资和决策的角度，简单的说，是针对政府投资项目。所以是以出资的角度来界定的，不能够以切换融资模式来应对，或者说，只要是政府投资项目，无论是什么融资模式，除了重点项目国家安排资金外，无论是什么财政资金来源，还是地方政府债券，或者城投债，都会受到这个文件的限制。也就是说，变换资金来源渠道，或地方政府债券，也不解决问题。
文件意在限制债务较高省份的政府过度投资，说白了，对于相关地区的限制领域，即使政府财政自己有钱都不许投资，还能允许你没钱时借专项债投资？
专项债适用逐级审核制度，我们认为使用专项债曲线救国的思路不符合政策逻辑，报批时会遇到问题；也即，专项债模式本身，并不能对抗47号文。
只能说，从行业领域上看，就相关省份来说，对于47号文尚未对其禁止的政府投资行业领域内，会允许政府投资，也会允许举借专项债。
例如，“高风险省份专项债资金主要支持在建重大项目。记者获得的某高风险省份的项目申报通知称，各地要认真梳理2023年财政部和国家发展改革委“双通过”项目中在建续建项目，重点保障跨省、跨流域和涉及安全的在建项目以及项目总投资完成率超过50%的有收益的在建项目，优先保障重点铁路以及纳入国家规划的重大公路项目建设(21世纪经济报道记者 杨志锦)”
由于，禁令带有很强的指令性计划特点。因此应当加强与上级各主管部门的汇报和沟通，争取就重点项目，在上一级审批当中，纳入允许范围。在上级审批批准的情况下，可以考虑适用多种资金筹集方式。
九、政府直接授权不能实现基建融资
简单的说，对于政府直接授权国企的情况，宏观上并没有直接的法律禁止，但是，在需要实现基建融资的领域内，由于不可避免地会遇到工程建设施工、财政支付补贴、特许经营授予以及公共资源使用，在这些特定领域内，都有既定法规要求，不能直接委托授权。
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有些读者以为在新机制条件下，采取特许经营模式的时候，政府补贴只能补贴运营，不能补贴建设成本，而不按照特许经营模式实施，就可以补贴建设成本了，这是一个比较严重的误解。
正解是无论是不是采取特许经营新机制模式，以后都不能补贴建设成本了。
虽然，法律法规并不禁止地方部门直接授权国企进行基础设施建设，但是，这样的基础设施建设授权根本没办法支付财政补贴，所以也没办法实现融资。
或者说法律法规并不禁止地方部门授权国企建设，也不禁止地方部门授权民营企业建设，但是这种场景只适合于完全由财政投资的情形，对于收益不足的基础设施建设，就只能由地方财政一陪到底，不能支付建设成本补贴，除了地方政府债券的支持以外，完全没有基建融资意义。
十、公益教育医疗不适用于特许经营
115号文新机制系列文件，以及随之而来的限制平台公司举债的35号文，限制地方政府过度投资的47号文，分别针对伪造使用者付费收入和平台及政府的无收益项目举债等三个方面，给予了严厉的封杀，三箭齐发，齐齐指向先前曾一度猖獗的打着“纯公益性项目与经营性项目打包”旗号的虚构市场化收入的违规举债和骗取融资行为。
不存在通过商业开发模式进行投资经营，以绕开特许经营新机制的可能性。
公立学校医院主业以外的经营性收入，不可能覆盖建设成本和运营费用，十分之一都盖不住；对其融资，国家亦有特殊的金融监管规定。
公立学校医院无法合规适用于特许经营模式。
除说明外文中数据源于企业预警通APP
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47, 14, 35, 115号文PPP新机制下，债务高风险区域的政府投资项目和平台公司举债融资受到严控，特许经营等市场化模式不能够再为地方政府基建实现融资，只有按照2023年7月城中村改造会议的方针，由社会资本投资城中村改造的片区开发模式，才能应对局面，筹集资金和化解债务。
近期，七公片区开发公众号在千聊账号上已推出片区开发线上课(2022版)的基础上，按照PPP后时代新机制的政策要求，因应47, 14, 35等文件提出的相关要求，补充和更新了3小时新内容，率先合并推出了7.5小时的2024年升级版线上课：《PPP之后时代·新机制下的基建融资城中村改造和片区开发技术》，并为2022版老学员，同步推出了《补丁版》。
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课程知识框架：
第一课 基建融资模式选择的剧变
一、基建融资的剧变：终结原管理库PPP，新机制退出无收益基建举债融资机制，技术三观彻底逆转。
二、全融资模式分类和选择：地方债、PPP、城投债，特许经营，融资租赁、TOT，采购工程、购买服务、ABO、F-EPC(系列)，EOD、TOD、城市更新、老旧改造、乡村振兴
三、选择次序和组合策略
第二课 违规识别：隐性债务和更严重的违法犯罪
违规举债甄别要点：谷子地，违规举债“创新”模式大全(案例)和辟谣，2023年财政部隐债通报解读
第三课 城中村改造：土地一级开发的监管与模式选择
一、概念全解读比较：土地一级开发、土地储备、棚改、片区开发、城中村改造、城市更新、做地、房票。
二、城中村改造定义和对应的支持政策，土地整理的工作内容：账怎么算，公平公开的市场化原则，土地整理的资金筹集：钱怎么用。
三、一级开发环节的合规要点和负面清单，主要错误思路和违规文件案例：做地，土地款返还，房票
如何避免“以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源”违规。
第四课 片区开发：合规架构与融资破解
片区开发核心逻辑、概念辨析、项目内容和收入来源、投资主体合作架构和风险分配、绩效考核：产业导入、分层剥离融资法、专项资金、金额确定、征拆路径和成本测算、滚动开发的规模和期限、投融资规划、违规整改。
第五课 咨询机构应如何补短板应对
咨询机构如何补短板应对? 理解文件常见误区，政信领域重要文件回顾。
第六课 转型再来的融资平台
融资平台定义本质，转型目标路径指引，业务方向阶段选择和实操指引，转型失败的主因探究。
【基建投融资创新课堂现场图】
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