各国旅游政策与发展战略系列连载（九）：加拿大

加拿大旅游政策与发展战略

一、加拿大：枫叶之国

加拿大位于北美洲最北端，是英联邦国家之一，素有“枫叶之国”的美誉，领土面积998万平方千米，位居世界第二，国土大部分位于北极圈之内，人口3534万。2015年加拿大国内生产总值（GDP）达1.6万亿美元，人均GDP达4.3万美元。加拿大在教育、政府的透明度、社会自由度、生活品质及经济自由的国际排名都名列前茅。同时，加拿大也是八国集团、20国集团、北约、联合国、法语国家组织、世界贸易组织等国际组织的成员国。

加拿大幅员辽阔，自然景观与历史人文景观丰富而独特。截至2013年，加拿大共有17项世界文化与自然遗产，包括兰格尔山-圣伊莱亚斯国家公园、冰川湾国家公园、克卢恩国家公园、落基山公园、卢嫩堡古城、魁北克古城区及哈利法克斯城堡等。

目前，旅游业已成为加拿大经济体系的重要组成部分。2014年，加拿大旅游收入高达885亿美元，比上年增长4.7%，占加拿大GDP的2%。此外，加拿大旅游业创造了62.8万个就业岗位，比上年增长1.4%，接待国际游客1640万人次，比上年增长2.9%。

二、加拿大旅游管理机构

加拿大联邦政府、十个省政府、三个地区政府及自治市均有专门机构负责旅游业发展。

在联邦政府层面，产业部对发展旅游业负有领导责任，而其下属的小企业和旅游国务部对旅游业发展负有具体职责。加拿大旅游委员会（CTCM）负责加拿大旅游品牌建设、旅游市场营销与调查，国家与地方旅游发展部门之间的协调，并在墨西哥、中国、日本、韩国及英国等国设有办事处。

是全国性的旅游营销机构，为加拿大政府所有的皇家公司，是按照公私合作（PPP）的方式建立起来的企业。其资金来源主要是大型旅游企业以及各州。该公司通过产业部长向议会汇报，其具体工作由小企业和旅游国务部监管。

加拿大其他的政府部门及机构，比如遗产管理局、公园管理局、基础设施建设部门及区域发展机构，通过资金运作项目或旅游景观运营与管理等方式为旅游业发展提供支持。相应的部门及机构通过对边境进入、国际航空协议及对外关系方面政策的制定对旅游者产生影响，而各级地区、省及自治市政府机构也设有专门机构进行国内及海外营销。

三、加拿大旅游发展政策与战略重点

（一）提高旅游可进入性

其一，便利入境手续。除了旅游管理部门以外，加拿大公民与移民局、交通部与加拿大边境服务局（CBSA）发挥重要作用。在入境方面，加拿大边境服务局与航空当局合作，允许国际背包游客直接转乘国内航班在加拿大境内旅行而不必通过海关大厅。同时，在加拿大公民与移民局支持下，加拿大边境服务局发布国际节事与会议服务计划（IECSP），为边境检查者提供低风险游客与相关货物方面的信息。该计划提供网上登记工具，以便指引会议组织者与参与者更加便利地入境。此外，加拿大边境服务局还简化邮轮海关通关流程，规定在第一个港口通关后不需要在境内其他港口通关，并给予可信赖的游客快速通关卡（NEXUS），减少游客等待时间或手续办理时间，提高国际游客旅行的便利程度。

其二，签证便利化。加拿大公民与移民局（CIC）积极扩大签证申请中心网络，增加签证中心的数量与地域分布，签证中心由2011年的21个国家40个签证中心增加至2014年的96个国家133个签证中心。同时在签证中心促销加拿大旅游产品。加拿大还与多个国家开展双边签证合作，减少低风险旅游者与经常性旅游者的重复签证申请，积极推行网签申请系统，提高签证便利程度。

其三，增加航空运力。在航空交通方面，加拿大交通部在 “蓝天协议”框架下与包括欧盟主要成员国与印度、中国、韩国、日本及墨西哥等重要市场在内的80多个国家签署一系列协议，为重要客源国游客提供更具弹性的线路及价格，允许协议国更多航班经过加拿大或前往加拿大，更加便利地进入关键机场。此外，通过亚太门户走廊计划（APGIC），加拿大交通部主导发展战略性交通网络，加强与亚太地区商业合作及航空基础设施建设投资合作，提高区域交通体系运行效率，便利了海外游客的可进入性。

（二）丰富旅游产品供给

近年来，加拿大致力于推动旅游产品开发与区域旅游发展。

其一，推动文化遗产旅游与节事旅游。2012年，为筹备“加拿大建国200周年纪念日”，加拿大遗产管理局支持多个项目，进行文化基础设施改善，包括剧院、博物馆及广场等。2012年财年，为支持U20女子世界杯、2015年冬奥会及2015年多伦多泛美运动会的举办，加拿大政府出资建设并改善许多体育运动设施及提供必要的配套服务支持。此外，加拿大政府也支持社区举办多种类型的文化体育节事活动。

其二，推动北方地区及民族地区的旅游开发。加拿大北部经济开发署与育空地区（Yukon）加强合作与协调，积极开拓该地区的旅游发展潜力。加拿大民族事务与北方发展局（AANDC）与民族旅游营销界（ATMC）合作编写区域民族旅游营销手册，制定相关标准及最佳实践，共同探讨民族地区旅游产业发展机会。加拿大民族事务与北方发展局与相关旅游企业开展合作，召开民族企业家会议与贸易展览会，探讨如何将文化元素融入到民族旅游中。加拿大公园管理局与多方政府机构合作，实行北方旅游战略，开辟自然文化旅游体验新场所，加拿大北部经济发展局给予资金支持。工业部整理了民族地区重要目的地和旅游景观的名录，并于2013年召开利益相关者-合作者论坛，进行专业研讨以便更好地理解其在吸引旅游者与刺激该地区经济增长方面的作用。加拿大就业与社会发展局出台一系列计划，帮助提升旅游部门就业水平，支持民族地区文化大使计划，解决民族地区就业问题。

（三）完善的国家公园管理体系

加拿大地广人稀，原生态自然与人文景观独特。加拿大是世界上第二个设立国家公园的国家，国家公园体系较为完善。

其一，专门的组织机构。从组织架构来看，加拿大公园管理局（Parks ）负责国家公园系统的发展和管理。该局隶属联邦政府，总部设在首都渥太华，由中央政府提供资金，并在很多地方设有办事处。除了国家公园外，该机构还负责国家古迹、国家海洋保护区等。此外，大部分省份和地区也有自己的公园体系。

其二，系统的国家公园体系计划。加拿大公园管理局是在国家公园体系计划（ Parks Plan）指导下开展工作的。在该计划中，根据生态标准，将加拿大分成39个自然区域，因此总体目标是确保所有这些区域都能在国家公园体系中得到体现，范围从高山、平原到北面的森林和冻土地带以及湖泊和冰川等更多地方。国家公园体系的目标是保护加拿大独特的自然区域栖息地、能够代表野生动物和生态系统多样性的地方。根据加拿大公园管理局网站提供的信息，目前超过70%的体系已经建设完成。

其三，健全的法律管制体系。1930 年，加拿大政府颁布了《国家公园管理法》。此后又相继颁布了《国家公园通用法规》、《国家公园建筑物法规》、《国家公园公路交通条例》、《国家公园钓鱼法规》、《国家公园标识法规》、《国家公园水和下水道法规》、《国家公园别墅建筑法规》、《国家公园垃圾法规》、《国家公园消防法规》、《国家公园镇，游客中心和度假村分区指定法规》及《国家公园租赁和营业许可证法规》等配套法律法规，以此规范国家公园的运营与管理。

其四，完善的土地利用与居民参与政策。在土地利用政策方面，针对国家公园内永久性居民较多的现状，加拿大政府在采取了出租、转让或特许使用等多元化社区土地利用方式。在居民参与政策方面，针对不同的居民群体采取差异化的政策。一般居民按规定只允许居住在社区中心，并严格禁止一切自然资源利用活动。在原生居民政策制定方面，加拿大国家公园管理局极为慎重，在国家公园设立时就和当地原生居民达成协议，划出自然资源利用区，在该区域内原生居民可以保留围猎、捕鱼和采摘为主的传统生活方式，但也禁止对资源进行掠夺式利用。

加拿大政府机构之间、各级政府之间具备良好的协同意识，而加拿大政府非旅游部门也在相应职权范围内为加拿大旅游业发展积极创造条件，在促进加拿大旅游业在旅游营销、游客便利性、区域旅游发展及提高旅游者体验等方面具有极为重要的作用。

（四）高度重视旅游人力资本

加拿大旅游部门高度重视人力资本建设，不仅设有加拿大旅游人力资源委员会（CTHRC, Human ）等专门机构，还从1986年开始连续出台、实施旅游人力资本战略计划。目前最新版本为2015-2018年计划（ HR Plan 2015-2018）。最新计划要实现的目标包括：推动旅游部门在加拿大的经济和社会地位；重视和强化旅游私人企业的重要性；提供能全面和及时反映旅游部门动态的研究；建立旅游行业认证资格标准；培育旅游行业与其它行业的合作精神；吸引和保留高质量、多样化的旅游劳动力；发展旅游从业人员技能以提升生产率和游客体验。为了实现上述目标，加拿大从多方面入手制定政策。

其一，为了应对全球化竞争、员工年轻化（15-24岁）、文化多样性等新趋势，加拿大提出对一系列旅游工作实践进行改进，涉及工作组织、招聘政策、雇员关系、工作设计、培训投资等，尤其是员工的语言和文化能力培养等，以期旅游劳动力拥有更高的技能、旅游企业更加兴旺。为了吸引年轻人，为年轻人创造更多优质、长期的工作岗位，加拿大政府出台“青年人就业战略”（YES, Young ），为15-30岁之间的年轻人提供培训，帮助其获得工作技能、工作体验及变化岗位所需技能，支持近800个与旅游相关计划，并给予夏季雇佣学生工的非营利性组织、公共部门雇主及小企业相应的资金补助。

其二，考虑到未来十年合用员工的难以获得性，为了获取新的劳动力资源，出台《临时雇佣外籍员工计划》（ ），开办“技术工人培训班”（ class）以吸引移民，拥有旅游行业高技术或者高需求岗位的移民可以获得永久加拿大身份。加拿大还实施“多样化劳动力战略”（ ）雇佣本土居民、年轻人、新加拿大人（new ）、残疾人、老年人等。

其三，注重旅游产业相关数据的收集和分析，包括：劳动力的供求、培训趋势、薪资水平、劳动力储备的人口统计特征等。加强对以上数据的搜集并进行全面分析，反映旅游产业及人力资本市场的动态，以期为政府、旅游企业的政策制定提供支持。

其四，加强行业培训和资格认证，开展以“国家搭桥计划”（ ）为主的一系列项目，将旅游目的地、酒店和旅游行业协会等利益相关组织聚合在一起形成更强大的联盟，将旅游企业和教育机构联结在一起，创新国家培训和认证体系。打通职业生涯通道，提供高质量教育和培训项目，以培养技能、知识和资格兼备的未来旅游行业的领军者。

作者：宋瑞，中国社会科学院旅游研究中心主任，研究员，博导；王明康，中国社会科学院研究生院，博士生。